让行政自由裁量权“合理化”运作

    □傅达林

    前不久，从第六次全国地方推行行政执法责任制重点联系单位工作座谈会上传出消息，规范行政执法自由裁量权是明年各级政府推进行政执法责任制的一项重点内容，各地将细化行政处罚裁量标准。12月20日，辽宁方面宣布全省将于明年5月1日起全面启动规范行政处罚自由裁量权工作，他们不仅发布了《关于规范行政处罚自由裁量权工作实施意见》，还要求建立行政处罚“先例”制度，以防止“同案不同罚”。近日，成都也下发了《关于规范行政处罚自由裁量权的实施意见》，以遏制人情罚、态度罚、行政议价等。

    看来，通过立法进一步细化行政自由裁量标准，以权力运作的程序化机制压缩执法的“弹性空间”、堵住权力的寻租之门，正在成为各级政府合理行政的共同趋势。这也意味着我们对权力的治理开始由以往宏观上的“法制化”转入更为微观和精致的“正当化”层面。

    对目前中国而言，过于宽泛的行政自由裁量权正在成为权力腐败的重灾区，执法领域“同案不同罚”和“讨价还价”现象日益消解着行政的公正性和权威性。所以，对这种宽泛的自由裁量权进行限制已经成为建设法治政府的重要内容。

    根据现代法治原理，行政自由裁量权的存在本身有着隐含要求，主要包括依法行政与合理行政。前者要求从立法上出台更严密的自由裁量权标准和权力行使的程序规则，尽可能地将“自由”限定在法律的范围之内。而我国立法在设定行政自由裁量权时普遍存在过宽、过大等缺陷，例如涉及虚假宣传的行政处罚，按规定罚款额可以在“1万元以上20万元以下”，如此大的裁量空间很容易给执法者划分“私权领地”提供机会。在公共事务激增使我们不得不授予官员更大自由裁量权力的情势下，对权力的制约就必须求助于更严密的标准控制。

    但事实证明，再严密的法律控制也无法彻底实现自由裁量权的正当化，因为立法者不可能对每一种行政事务作出具体预设，更无法将自由裁量细化到没有“自由”空间的地步。在这种情况下，对自由裁量权的控制就必须谋求合理性原则。按照英国学者韦德的表述，所谓合理的行政自由裁量就应当遵循“合理、善意而且仅为正当目的行使，并与授权法精神及内容相一致”，比如：权力的行使应遵循权利保护原则和比例原则，“不可用大炮打小鸟”；要同等情况同等对待，不能因人而异、厚此薄彼，先后出现的同类案件在处理上要遵循先例；要根据立法的目的和精神执法，而不是背离这些目的，等等。

    当然，要将上述合理性原则贯彻到行政执法中使之成为一种刚性的“显规则”，更重要的途径是确立起司法审查机制，通过公民权利启动合理性司法审查。西方各国在行政自由裁量权不断扩张的同时，纷纷将司法审查的重心由控制约束行政行为转向控制裁量行为，时至今日，对裁量行为的司法审查已经成为行政法当中的核心内容。目前，除了滥用职权和显失公正的行政处罚，我国还没有确立起完全意义上的行政行为合理性司法审查机制，法院对行政执法的监督仍限于违法行政。在行政诉讼法的修订过程当中，如何将缺乏合理性、正当性的行政行为逐步纳入司法审查范围，就成为规制行政自由裁量权、促进行政权力合理化运作、提升政府行政水平的一个关键途径。

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