公章之争凸显我国村民自治的法律困境

   在我国现有的法律中，对公章的管理还是空白。北京一起公章之争凸显我国村民自治的法律困境。

    北京市昌平区崔村镇南庄营村前任村主任宋某某落选后，坚持不将村委会公章交出，新任村主任丰益启因此遇到了很多头疼事：五户村民死亡，无法盖章难火化；孩子上学，因没有公章无法出具相关证明等等。

    “没有公章，村民就不认为你是村主任，说话没底气”，尽管上任已经半年多了，但丰益启一说到公章便牢骚满腹。自己是村民选上来的村主任，却没有公章，而已经落选的宋某某反而拿着公章不给，丰益启决定向有关部门反映，取回属于自己的公章。

锦屏县平秋镇圭叶村的“五合章”

    公章为何变成“三不管”？

    对于公章问题，丰益启先后向农委、当地派出所和镇政府进行了咨询。

    农委表示由于缺少法律依据，农委无法介入；

    派出所认为这个事情不属于治安案件，派出所也无法介入，建议他去找制证机关也就是镇政府来解决；

    而镇政府的答复是，做为制证机关，他们没有强制执行的权力。对此，镇政府也没有什么好的办法。

    无奈之下，丰益启把最后的希望放在了法院上,希望能通过打官司来要回公章。但一个很现实的问题摆在了他的面前，宋某某的行为侵害的是村委会的什么权利？

    丰益启的代理人崔村镇司法所主任果向东认真地翻阅了《民法通则》，认为公章属于村集体所有，是村集体的财产，宋某某拒不交还公章，就是侵占了村集体的财产，村集体有权利要回。

必须3名选委会成员同时在场，才可打开装公章的小包。记者 唐骏 摄

    ２００７年７月，南庄营村村委会以返还“其他财产所有权纠纷”向昌平法院提起民事诉讼，要求宋某某立即无条件交还公章。然而，在起诉书上，落款没有村委会的公章，只有村主任丰益启签字，并在后面附有一张镇政府的情况说明。

    昌平法院副院长何马根告诉记者，公章之争不止在南庄营村出现，２００７年昌平区其他地方也进行了村委会选举，同样的事情多次发生，一些落选的老村委会主任以各种理由拒不交出公章。目前，南庄营村公章之争产生的影响不断扩大。当得知南庄营村村委会将老村委会主任告上了法庭，当地许多有类似情况的村委会与当事人也在关注这个案子的判决结果，他们准备以此决定自己的下一步行动。

   村民委员会公章管理的三个漏洞

    法院在审理中发现，我国现有的法律中，对公章的管理还是空白。《中华人民共和国村民组织法》是我国目前规范农村民主政治制度的基本法律，却没有对公章问题进行明确规定。

    让法官犯难的不止这些。昌平法院陶志蓉法官告诉记者，现在只有民政部和公安部在２００１年６月联合发布的《关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作意见的通知》是可以参照的规范。但是这个通知属于部门规章，本身效力比较低，而且《通知》上的规定可操作性不强，不能有效解决实践中存在的问题。细读《通知》可以发现有三个漏洞：

    其一、没有明确什么情况下可以使用村委会的公章。

    目前，在我国农村存在两个班子三个公章的现象，即村支部和村委会，相应地有村支部公章、村经济合作社公章和村委会公章。其中，村支部公章和村经济合作社公章属于村支部管理，而村委会公章属于村委会管理。

    在农村，通常的做法是，在对外签订经济合同时，村经济合作社公章和村委会公章都可以使用。而仅涉及到村民个人生活的事宜时，就只盖村委会的公章。由于村经济合作社与村委会对外都能签订经济合同，当两委班子不和时，就会出现经济合作社与村委会分别就同一项目或者同一土地向外签订合同，而且互相不承认对方签订合同效力的情况出现，即所谓的“一地多租”、“一地多卖”等现象，以至于纠纷不断。

    其二、《通知》规定了公章的保管制度，但没有强制力的保障。

    《通知》明确规定，为防止乱用印章，一般情况下，印章使用的审批人与印章保管人不得为同一人。村党支部书记、村民委员会主任一般不宜直接保管印章。凡涉及贷款、承包、对外签订合同等重大问题需使用印章时，村民委员会应及时召开村民会议或村民代表会，经会议讨论同意并经村民委员会主任签字后方可使用。对违反印章使用管理规定的，要视情节轻重给予批评教育，造成严重后果的要追究当事人的法律责任。

    然而，怎么追究当事人的责任，谁来追究，当事人应当承担什么样的责任？这些《通知》中都没有规定。

    由于缺乏可操作性，使得这些规定没有实际意义。在实践中，经济合作社和村委会的公章往往掌握在支部书记或者是村主任手中，由于没有约束，本是代表全体村民的公章成了少数人的私有财产，引发了使用中的混乱，甚至经常出现突击使用公章，乱加盖公章的情况。

    其三、对于无法使用公章时的补救措施，规定过于原则化，缺乏可操作性。

    《通知》规定，村民委员会的印章一律由乡级人民政府负责制发。村民委员会印章丢失，应及时向制发机关报告并申请补发，应予补发的由制发机关登记并办理补发。制发机关应以适当方式公布新印章启用和旧印章作废。使用已作废村民委员会印章的，按私刻公章行为处理。村民委员会因故需要更换印章，制发机关应在颁发新印章的同时收缴其旧印章。乡级人民政府、县级人民政府民政部门要监督做好村民委员会换届后的印章移交工作。换届选举工作结束后，上一届村民委员会应在１０天内向本届村民委员会移交印章。拒不移交村民委员会印章的，由制发机关负责追缴，并追究责任。

    《通知》规定了公章丢失和“因故”两种情况可以补发更换印章时的补救措施——即由发章机关收缴或补发。

    然而，像上述案件中的这种情况能否算是“因故”的范畴。即使属于“因故”的范畴，乡级政府重新更换印章的，还需要收缴旧印章，乡级人民政府如何收缴，能否采用强制措施？此外，上一届村民委员会未在１０日内移交印章的，制发机关如何“追缴”？如何“追究责任”？追究什么责任？也都是不明确的。

    由于作为发章机关的乡级人民政府没有行政执法权，因此这些规定在实际中无法操作，并且对于什么是通知里规定的“因故”的情况，也没有进一步说明，给回避规定留下了很大的操作空间。

    另据了解，２００４年中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》涉及到了村委会的公章问题。《意见》指出，村民委员会换届工作结束后，原村民委员会应将公章等，及时移交给新一届村民委员会。移交过程中发现有重大问题的，村干部和村民可以向乡级人民政府或者纪检监察机关、人民法院、人民检察院等有关机关反映，受理单位应及时依法处理。

    这个意见虽然明确了人民法院对这类纠纷的处理权，但同样没有明确相关程序。

   公章之争仍在延续

    昌平法院崔亮告诉记者，南庄营村村委会公章之争，源于２００７年６月南庄营村村民委员会换届选举。在那次选举中，宋某某以３１３票比３４６票，输给了本村村民丰益启。此后，宋认为她的落选与选举存在程序违规和贿选问题有关。

    尽管前任村主任不承认选举结果，新一任村委会依然举行了成立仪式。按照规定，１０天内前任村主任应将村里的账目、合同书及公章等一并移交给新村主任。从当年６月底到７月中旬，镇里和村里共组织了４次交接仪式，宋某某虽承认公章等在她手上，但就是不移交。

    公章之争闹到法院后，２００７年９月昌平法院认为，公章属于集体财产，一审宣判宋某某在３天之内交还村委会公章。宋某某不服上诉，北京市第一中级人民法院２００８年３月终审维持一审判决。

    不过，２００７年８月，部分村民代表又签了一个委托书，要求将宋某某手中的公章转交给选委会成员保管，这个意图很明显，即使法院最终判决宋某某归还公章，但公章已经不在她的手里。村委会要想拿回公章就必须再起诉选委会成员，这样可以将公章之争一直延续下去。

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